近期“全民公投”幾乎成了最時(shí)尚的名詞，先是6月5日，瑞士舉行了針對(duì)給所有瑞士公民和住滿5年外國(guó)人按月發(fā)放“無條件基本收入”的全民公投，結(jié)果選民以高達(dá)78%的反對(duì)派否決了這項(xiàng)“人人派糖”提案。緊接著，6月23日，英國(guó)舉行了全球矚目的“脫歐”公投，結(jié)果脫歐派以51.9%的微弱優(yōu)勢(shì)獲勝，盡管一些英國(guó)人發(fā)動(dòng)聯(lián)署，要求“二次公投”，但7月10日英國(guó)政府明確表態(tài)“落子無悔”——全民公投可不能想來就來。“言必稱希臘羅馬”一些對(duì)全民公投不吝贊美之詞者常常稱贊這種形式為“最徹底、最直接的民主”，這話只說對(duì)了一半——事實(shí)上這也是最原始的民主。早在公元前9-6世紀(jì)，古希臘的一些城邦制國(guó)家就推行了“直接民主制”：由全體享有公民權(quán)者投票公決城邦重大決策，如邦交、宣戰(zhàn)、媾和、稅率等等，由于這些城邦國(guó)家不過彈丸之地，而擁有公民權(quán)者又只占城邦居民中的少數(shù)，因此所謂“全民”其實(shí)并不那么“全”，且公投的規(guī)模也不算很大。但隨著城邦的擴(kuò)大，獲得公民權(quán)人數(shù)的增加，這種“直接民主制”漸漸暴露出效率低下的弱點(diǎn)，有時(shí)敵人都兵臨城下，決定戰(zhàn)爭(zhēng)大計(jì)的“公民大會(huì)”還沒討論出個(gè)子丑寅卯。鑒于此，實(shí)行共和制的大多數(shù)希臘城邦國(guó)家仿效梭倫改革后的雅典，轉(zhuǎn)而讓全體公民先選出元老院，再由元老院討論國(guó)家大事。這種形式兼顧了民主和效率，隨后為古羅馬所仿效。但設(shè)立“中間層”在很大程度上讓“最直接民主”變得不再那么“直接”，廣大下層公民覺得必須設(shè)立一個(gè)“一人一票、多數(shù)說了算”的機(jī)制，對(duì)元老院的權(quán)利進(jìn)行制約。大約在公元5世紀(jì)，羅馬人通過“公民大會(huì)”（Comitia Tributa）迫使元老院接受了這種形式，規(guī)定在特定情況下應(yīng)舉行一種全體公民都能參與的投票，多數(shù)選票支持的選項(xiàng)將成為“必然選項(xiàng)”，元老院必須無條件接受。這種投票稱作“Plebiscite”，是拉丁語“公民、平民”（Plebs）和“表決”（Scitum）的組合詞，這就是“全民公投”的最初起源。不僅羅馬，羅馬周邊的“蠻族”也實(shí)行了很長(zhǎng)時(shí)間的“全民公投”，即所謂“敲盾表決”：由于這些“蠻族”實(shí)行全民皆兵，首領(lǐng)無法決斷的重大事項(xiàng)會(huì)當(dāng)眾宣讀，支持者會(huì)發(fā)出歡呼，反對(duì)者則用劍背敲打盾牌，以聲音響亮者為勝，具有壓倒首領(lǐng)意見的約束力。當(dāng)然，由于能持盾者皆為適齡男丁，這樣的“公投”是沒有女人參與的（其實(shí)中世紀(jì)的公投都一樣）。中世紀(jì)由于領(lǐng)主制和王權(quán)的崛起，全民公投僅在一些實(shí)行自治的城邦共和國(guó)或自由市零星分布。公元1420年，臣屬于神圣羅馬帝國(guó)皇帝的薩伏依公爵購(gòu)得日內(nèi)瓦領(lǐng)地，他打算收回原領(lǐng)主賦予領(lǐng)地內(nèi)日內(nèi)瓦自由市的自治地位，結(jié)果遭到激烈反對(duì)，不得不同意在自由市內(nèi)舉行全民公投，結(jié)果自由市公民幾乎全票支持保留自治權(quán)，公爵被迫讓步，這次日內(nèi)瓦公投（Referendum）被公認(rèn)為第一次具有近代色彩的全民公投。18世紀(jì)法國(guó)思想家盧梭提出“公民的民主權(quán)力不能由他人代理”，主張一切重大決策都應(yīng)通過全民公投來定奪，這一思想被寫入法國(guó)第一部憲法，即1793年憲法第10款，盡管由于這種形式效率低下，法蘭西第一共和國(guó)實(shí)際上實(shí)行了代議制，但“憲法的生效和修改必須經(jīng)由全民公投方有效力”的理念卻自此深入人心，此后拿破侖便利用這一條四次（1799、1802、1804年憲法，1814年帝國(guó)憲法附例）假民粹之力為自己控制大權(quán)涂抹“民意”色彩。盡管拿破侖的做法帶有私心，但“憲法”和“全民公投”間的密切關(guān)聯(lián)畢竟由此建立，此后這一原則被許多實(shí)行憲政的國(guó)家所沿用。就在拿破侖橫掃歐陸的同時(shí)，位于深山中的瑞士繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大他們的“公投文化”：1449年伯爾尼州政府采用全民公投方式?jīng)Q定是否征收戰(zhàn)爭(zhēng)特別稅；1513年，伯爾尼州宣布“非經(jīng)全民公投政府不得擅自加入聯(lián)盟”；1531年宣布“非經(jīng)全民公投許可，政府不得宣布參戰(zhàn)”……瑞士的一系列“創(chuàng)舉”拓展了近代全民公投的概念，可以說，當(dāng)代幾乎所有形式、性質(zhì)的全民公投，都脫不開“拿破侖式”和“瑞士式”的窠臼。全民公投類別知多少當(dāng)代流行的民主模式，是兼顧民意和效率的代議制，投票選舉分為“普選”（直接選舉）和“層選”（間接選舉）兩種，但決策則幾乎都采用內(nèi)閣、議會(huì)討論表決的形式，但全民公決的形式并未消失，而是被廣泛用于解決爭(zhēng)議性、棘手性問題，或?qū)θ魏握?、政黨和政治勢(shì)力而言都不敢自作主張的大政方針進(jìn)行取舍定奪。——立憲修憲。憲法是一國(guó)根本大法，許多國(guó)家在制憲、修憲時(shí)會(huì)遵循拿破侖的章法，通過全民公決賦予新修憲法以最大的權(quán)威性。這方面比較典型的例子如埃及，2011年“尼羅河革命”推翻穆巴拉克政權(quán)，當(dāng)年埃及就舉行了“修憲公投”，廢除舊憲法，讓新憲法通過全民公投獲得權(quán)威性，然后再以獲得權(quán)威性的新憲法為依據(jù)組織總統(tǒng)和立法選舉。2013年軍方推翻“穆兄會(huì)”塞西政權(quán)，為賦予這一行為合法性，塞西政府于次年1月中旬迅速組織了兩年內(nèi)第二次修憲公投。在推行大陸法系的國(guó)家、尤其新興國(guó)家里，“立憲修憲需要公投”是較普遍的共識(shí)?！鳈?quán)領(lǐng)土歸屬。決定“統(tǒng)獨(dú)”、“分合”之類涉及領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議的問題，事關(guān)重大，全民公投已取代戰(zhàn)爭(zhēng)，成為許多當(dāng)事方的優(yōu)先選項(xiàng)。這種類型的公投有的系國(guó)際調(diào)停并為當(dāng)事方接受后舉行，如2011年導(dǎo)致南蘇丹共和國(guó)獨(dú)立的“南蘇丹公投”，就是根據(jù)2005年《內(nèi)羅畢協(xié)議》原則，由昔日蘇丹內(nèi)戰(zhàn)雙方一致同意并保證尊重公投結(jié)果后舉行的，結(jié)果98.83%投票支持南蘇丹獨(dú)立，其結(jié)果獲得聯(lián)合國(guó)和蘇丹喀土穆政府的承認(rèn)和尊重。也有的系一國(guó)自行決定舉行，如2014年蘇格拉獨(dú)立公投，就是此前一年由英國(guó)卡梅倫政府主動(dòng)提出。還有些主權(quán)性質(zhì)的公投系特殊原因所造成，如加拿大魁北克獨(dú)立公投，其原因是今天的加拿大系昔日說英語的安大略等省份和說法語的魁北克所組成，后者的“自決選擇”從建國(guó)之初就被承認(rèn)，且加拿大雖然1860年就建國(guó)，但直到122年后才真正擺脫英國(guó)終審裁決權(quán)，因此憲法在這方面存在漏洞。1995年10月30日，魁北克第二次獨(dú)立公投，“統(tǒng)派”僅以50.6%對(duì)49.4%的微弱優(yōu)勢(shì)險(xiǎn)勝，勉強(qiáng)保住了加拿大的主權(quán)領(lǐng)土完整，讓“統(tǒng)派”嚇出一身冷汗。這件事促使加拿大各方開始真正重視彌補(bǔ)憲法漏洞，并在1998年通過所謂“清晰法案”，提高了“魁獨(dú)公投”的門檻。如果涉及主權(quán)領(lǐng)土歸屬的公投既未得到當(dāng)事雙方認(rèn)同，又未獲得聯(lián)合國(guó)之類國(guó)際組織支持，則其結(jié)果往往不會(huì)被承認(rèn)，如科索沃獨(dú)立公投、克里米亞歸屬公投都存在當(dāng)事一方不認(rèn)同的問題，而西班牙加泰羅尼亞兩次“獨(dú)立公投”則是西班牙中央政府拒絕承認(rèn)?！卮笫马?xiàng)。這一類全民公投覆蓋面非常廣泛：既有名副其實(shí)的“國(guó)家大事”，如此次英國(guó)脫歐公投和稍早時(shí)希臘是否接受“三駕馬車”抒困計(jì)劃的公投；也有看似“家務(wù)事”實(shí)則具有重大社會(huì)意義的敏感問題，如天主教傳統(tǒng)濃厚的愛爾蘭曾就是否允許墮胎合法化舉行過公投；還有些公投則是比較“本地化”的，如加拿大除“魁獨(dú)”問題外歷史上第一次公投，是不列顛哥倫比亞省于2011年9月24日舉行的稅制公投，即究竟是實(shí)行此前不久由聯(lián)邦政府推動(dòng)、省政府落實(shí)的“合并銷售稅”（HST），還是恢復(fù)此前長(zhǎng)期實(shí)施的“分稅”（分為聯(lián)邦銷售稅GST和省銷售稅PST）。當(dāng)然，也有個(gè)別極端例子——說的不是別家，正是瑞士。這個(gè)富有公投傳統(tǒng)的國(guó)家平均一年要舉行4次公投，很多在別的國(guó)家看來雞毛蒜皮的小事，這里也要公投定奪。一般認(rèn)為，瑞士公投屬于“重大事項(xiàng)”中的特例，畢竟什么是“重大”并沒有個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。公投的授權(quán)在一些國(guó)家（主要是大陸法系國(guó)家）的憲法里有公投的條款，如法國(guó)、俄羅斯、埃及等國(guó)憲法中都規(guī)定立憲或?qū)椃▽?shí)行重大修正需啟動(dòng)公投程序。對(duì)于其它公投則授權(quán)形式差異很大。大多數(shù)國(guó)家啟動(dòng)公投，系政府向議會(huì)提交公投議案，議會(huì)表決通過后訴諸實(shí)行。如英國(guó)卡梅倫政府任內(nèi)蘇格蘭獨(dú)立、脫歐兩次全球關(guān)注的“大公投”，都是由卡梅倫本人提議、下議院表決通過后實(shí)施的。有些涉及“國(guó)際話題”的公投，則是權(quán)威性國(guó)際組織、調(diào)解人提議，當(dāng)事方一致認(rèn)可后獲得公投授權(quán)，如果當(dāng)事方中一方或兩方為主權(quán)國(guó)家，還需要這些主權(quán)國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)“走一趟程序”，否則就會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議，如同樣是國(guó)際干預(yù)后的統(tǒng)獨(dú)公投，得到當(dāng)事方一致承認(rèn)并走完立法程序的南蘇丹公投獲得國(guó)際社會(huì)普遍承認(rèn)，而當(dāng)事一方和不少國(guó)際社會(huì)成員堅(jiān)決反對(duì)或嚴(yán)重質(zhì)疑的科索沃公投則至今懸而未決。“國(guó)際話題”公投未必都是主權(quán)領(lǐng)土問題，希臘債務(wù)危機(jī)期間希臘被迫舉行的公投就“只跟錢有關(guān)”。一些國(guó)家、地區(qū)則在法律中為公投設(shè)置了專門的“門檻條款”，規(guī)定只要符合這一“門檻”，不論政府、議會(huì)是否情愿，都必須舉行公投，這叫“觸發(fā)式公投”。這種“門檻”有的很高，如加拿大不列顛哥倫比亞省，非由省政府提議、省議會(huì)授權(quán)舉行的公投，觸發(fā)門檻是全省89個(gè)選區(qū)每個(gè)選區(qū)都有10%登記選民聯(lián)署請(qǐng)?jiān)笗?，且全省選民聯(lián)署總數(shù)也超過10%，而公投案通過的門檻則更高，要求全省選民得票率過半、89個(gè)選區(qū)中至少2/3選區(qū)內(nèi)得票率也過半。正因?yàn)殚T檻高，因此至今只有前述“是否恢復(fù)舊稅制”一次民間聯(lián)署觸發(fā)公投成功，但也同樣因?yàn)殚T檻高，公投不觸發(fā)則已，觸發(fā)則意味著“民憤極大”，往往有很大幾率突破“高門檻”，不列顛哥倫比亞省這唯一的一次“觸發(fā)性公投”，結(jié)果便正是聯(lián)邦政府、省政府一敗涂地，不得不勞民傷財(cái)?shù)匕讯惵视衷瓨痈牧嘶厝?。但也有個(gè)別很低的——還是瑞士，這個(gè)國(guó)家法律規(guī)定，只要在全國(guó)范圍內(nèi)征集滿5萬個(gè)簽名，或8個(gè)邦聯(lián)署，經(jīng)認(rèn)證合格有效，就可啟動(dòng)一次聯(lián)邦選擇性公投。這種“低門檻”是由歷史傳統(tǒng)造成的，由于瑞士民眾文化程度和素質(zhì)普遍很高，又汲取了中世紀(jì)封建領(lǐng)主擅自決策把城市、國(guó)家?guī)霘埧釕?zhàn)爭(zhēng)的教訓(xùn)，因此從一開始就賦予公投極大權(quán)限和極低的“觸發(fā)點(diǎn)”，自15世紀(jì)首次公投后的250年間，就先后舉行了77次有據(jù)可查的“重大公投”。公投的原則是“規(guī)則先行”、“認(rèn)賭服輸”。魁北克省第二次獨(dú)立公投，獨(dú)立派只輸了0.8個(gè)百分點(diǎn)，但規(guī)則如此依然大方宣布“下次再爭(zhēng)取”，而此次英國(guó)“脫歐”公投后，有人發(fā)起聯(lián)署信，以“投票率不足60%、支持率不足75%的公投結(jié)果無效”為由要求啟動(dòng)“二次公投”，英國(guó)政府雖對(duì)結(jié)果不滿意，但仍然明確宣布“絕不會(huì)有二次公投”，理由也同樣是“規(guī)則先行”和“認(rèn)賭服輸”——當(dāng)初決定公投時(shí)，可并沒有約定“投票率不足60%、支持率不足75%的公投結(jié)果無效”的條款。民主還是民粹？一種意見認(rèn)為，全民公投賦予大眾就重大事項(xiàng)直接參與決策、表態(tài)，是“踩油門”還是“踩剎車”的選擇權(quán)，對(duì)精英政治權(quán)力的擴(kuò)張和濫用施加了有效制約，具有積極的歷史意義。不少人且以瑞士公投壓倒性否決“人人派糖”為例，力圖證明“民智不可輕”，不能以“效率”之類理由罔顧全民公投的要求和“能量”。另一種意見則認(rèn)為，全民公投容易給一些善于包裝、渲染和誤導(dǎo)民粹者以“挾民粹自用”的機(jī)會(huì)，造成一些“以后會(huì)后悔”的重大決策失誤。公平地說，全民公投本身是一種歷史悠久、且在許多時(shí)候和問題上行之有效的民主決策形式，在當(dāng)事各方一致“事先約定規(guī)則”且“認(rèn)賭服輸”的情況下，全民公投可以避免戰(zhàn)爭(zhēng)或激烈社會(huì)動(dòng)蕩、族群割裂，而在公民普遍素質(zhì)較高，或公投人口基數(shù)不大的情況下，公投也的確可以更好地反映民意、制約權(quán)力的一家獨(dú)大。但作為“直接民主”的經(jīng)典形式，全民公投早在古希臘、古羅馬時(shí)代就凸顯其效率低下、地廣人多時(shí)容易誤事和民粹有時(shí)會(huì)被利用、誤導(dǎo)的缺陷，近代以來的民主主要是代議制民主，正是在“民意”和“效率”中尋找平衡點(diǎn)的結(jié)果。盡管如此，在許多時(shí)候、地方，全民公投只要信息公開、透明、普及，組織有序，各方事先達(dá)成充分共識(shí)，仍不失為代議制“常規(guī)”決策機(jī)制的一個(gè)“非常規(guī)”補(bǔ)充，一些人只看到“公投的混亂”，卻忽略了另一個(gè)事實(shí)，即許多時(shí)候訴諸公投的都是些最復(fù)雜、最棘手、最具爭(zhēng)議的難題，舍卻公投而訴諸其它形式，混亂只恐更甚。當(dāng)然，要想充分發(fā)揮公投的優(yōu)點(diǎn)，并盡量避免其副作用，就必須精心設(shè)計(jì)啟動(dòng)門檻和程序（過高則失去意義，過低則會(huì)陷入“公投的汪洋大海”不能自拔），必須在公投啟動(dòng)前贏得代表正反兩方意見陣營(yíng)“認(rèn)賭服輸”、“遵守規(guī)則”的一致認(rèn)同，必須約定“買定離手”，否則就會(huì)出現(xiàn)如埃及般“這次不算、再來一回”的尷尬。

因?yàn)楫?dāng)時(shí)的法國(guó)在大革命的恐怖統(tǒng)治之下，社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)已經(jīng)嚴(yán)重倒退，需要出來一個(gè)權(quán)威的人物掌握局勢(shì)、恢復(fù)穩(wěn)定，所以拿破侖這個(gè)有能力的人就脫穎而出。

總結(jié)

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